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新中国70年农业经营体系改革回顾和政策展望

2019-10-10 6:45:44发布9次查看

摘 要:纵观新中国成立70年来农村改革历程, 一条主线就是农业经营体系的改革和完善, 经历了农民土地所有制下的农业经营体系、人民公社化的农业经营体系、双层经营体制下的农业经营体系、城乡一体化下的农业经营体系四个阶段。“三个坚持”是关于坚持和完善农村基本经营制度的重要论断, 为当前构建新型农业经营体系奠定了改革基调, 也指明了发展方向。结合农业经营体系改革中的实践问题, 构建新型农业经营体系需要注重以家庭经营为基础创新农业经营方式、引导新型经营主体通过多种形式带动小农户共同发展、支持多种经营主体融合发展以提升农业产业链和价值链, 并进一步优化财政政策支持的方向和方式。
随着我国经济体制改革的不断深入,传统的以小农为主的农业经营方式已不能适应当前开放的市场经济发展要求。传统农业经营方式小而散,农户兼业化、抵御自然风险和市场风险能力不强,农地细碎化等问题尚未得到有效解决。当前,受到由国内农产品价格形成的“天花板”和土地流转费用、人工费用等生产成本形成的“地板”的双重挤压,农业比较效益持续下降。[1]为了适应现代农业的发展要求,党的十八大首次提出“构建新型农业经营体系”的重要政策方向,并对其做出了“集约化、亚博体育app在线下载化、组织化、社会化”要求。在2013年中央农村工作会议上,基于我国的特殊农情和现代农业发展的阶段性特征,进一步提出“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。这一重要科学论断既承接了城乡大变革的时代背景,又明确了新型农业经营体系的本质内涵和内在要求,为新型农业经营体系的改革实践和探索指明了方向。
一、新中国70年我国农业经营体系的改革历程
农业经营体系是在农村基本经营制度的基础上,顺应农业农村发展形势的变化,通过自发或政府引导,形成的农产品生产、加工、销售和生产服务性主体及其关系的总和。根据上述概念,农业经营体系是随着时空差异不断变革和调整的,与所处的历史阶段和宏观环境有着紧密联系。因此,通过对农村经营体系改革历程的回顾,可为当前形势下构建新型农业经营体系提供一定参考。我国农业经营体系的改革发展大致经历了四次重要变革。
(一) 1949—1958年:“农民土地所有制”主导的农业经营体系
1949年后,我国开始进行全国范围内的土地改革运动,并于1950年6月颁布了《中国人民共和国土地改革法》,土地改革运动实现了封建土地所有制向农民土地所有制转变,农民在此制度下对拥有的土地可以实行自主经营,这次变革极大的促进了农民的生产积极性。土地改革运动后,政府开始引导农民进行互助合作运动。1953年,国家开始对农业进行社会主义改造,鼓励农民自愿组成农业互助合作社,进而提升为初级农业合作社直至高级农业生产合作社,社会主义改造在1955年达到顶峰,1956年我国基本完成了对农业的社会主义改造,农民土地所有制逐步向集体土地所有制转变。在这一过程中,农业互助合作社、初级农业合作社均与当时的农业发展情况相适应,但是高级农业合作社超过了当时农业发展的承载能力,因此,在社会主义改造后期,农民的生产积极性和农业生产水平均受到了一定的抑制。
(二) 1958—1978年:“人民公社化”主导的农业经营体系
1958年5月党的八大二次会议提出“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”,同年的北戴河会议通过了在农村建立人民公社的建议。经过一段时期的变革和发展,我国农村集体所有制发展为三级集体所有制,即人民公社、生产大队、生产小队三级所有。在该制度下,农民统一在公有土地上进行劳动,农民没有私有土地。这个阶段将农村土地进行了整合,土地初步形成了规模化,为以后实现农业机械化和现代化打下了基础。但是人民公社化主导下的生产关系的变革与当时的生产力水平不相适应,极大地抑制了农民的生产积极性,因而导致这一阶段农业发展处于停滞状态。
(三) 1978—2002年:“双层经营体制”主导的农业经营体系
1978年党的十一届三中全会宣布实行改革开放的政策,开启了农村改革的新进程。1982年中国历史上第一个关于农村工作的“一号文件”正式出台,明确指出包产到户、包干到户符合社会主义经济发展的要求,同时确立了以家庭联产承包责任制为主要形式的农业生产方式。在这一阶段,市场机制开始引入到农产品市场的经营活动中,初步建立了农产品市场体系。同时,农民成为从事农业生产经营活动的主体,并且为了适应市场需求,规模化农业经营主体开始出现。这一阶段农户生产经营主体地位的确定,极大地激发了农民的生产积极性,提高了农业生产经营效率,推动了当时国民经济的发展。但是家庭联产承包责任制也存在一定不足,如机械化实现困难、农业资源浪费严重、粮食安全无法保障、集体经济发展受制约等。
(四) 2002年以来:“城乡一体化”主导的农业经营体系
党的十六大以来,我国城镇化开启了快速推进的发展进程,在这一背景下,农村劳动力大量外出转移,农村土地呈现加快流转的态势。
2002年,《农村土地承包法》出台,标志着我国农村土地流转制度正式确立。党的十七届三中全会颁布的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》进一步提出稳定土地承包关系,鼓励土地合法流转。党的十八大提出将“三农”问题作为全党工作的重中之重,并实行农村承包地的“三权分置”。党的十九大提出实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化,强调保护农业生态环境。在这一阶段,农村土地流转率逐渐提高,农业逐渐向集约化、亚博体育app在线下载化、组织化、社会化方向发展,规模化农业经营主体,如家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业得到了更进一步的发展,农业社会化服务水平也不断提升。
但不可否认的是,我国当前的农业发展水平离现代农业还具有一定差距。一方面,我国农地细碎化问题尚未得到有效解决。2018年《中国农村统计年鉴》相关数据表明,在农业经营规模方面,我国经营面积50亩以上的亚博体育app在线下载大户约为350万家,仅占全国农户总数的1.46%。同时,我国农村人口人均耕地面积为2.9亩,明显低于日本的7.2亩,远落后于美国的42.7亩;在农业机械投入方面,我国每千公顷的拖拉机投入量为191.1部,收割机的投入量为5.8台,分别为美国的7倍和2.8倍。另一方面,化肥、土地、人工等农业成本增速较快,成本利润率逐年下降。在化肥施用量方面,我国每千公顷施用化肥651.6吨,日本、荷兰、以色列化肥施用量分别约为我国的39.76%、47.6%、56.02%,而美国仅为我国的18.6%。对2008—2017年《中国农村统计年鉴》相关数据进行整理可以发现,在成本费用方面,我国农业总成本在这十年间的增速为10.57%,其中,土地成本的平均增速为14.26%,人工成本的平均增速为10.12%。在成本利润率方面,我国由2008年的49.7%下降至2016年的11.68%。
根据我国农业经营规模及农业机械投入量的相关数据可以看出,我国农业集约化水平还维持在一个较低的水平;根据农业成本费用及成本利润率的相关数据可以看出,我国农业的市场化程度不高,科学技术水平有待改善;根据化肥施用量的相关数据可以看出,我国农业发展水平与绿色发展目标还有较大差距。此外,在当前全球贸易格局日益复杂的形势下,面对发达国家对我国结构性短缺农产品的市场冲击和产业渗透,我国以小农为主的传统农业经营方式显然难以应对,农业产业安全存在较大隐患。[2]国内外的严峻形势要求现代农业必须突破传统小农的经营格局,走集约化、亚博体育app在线下载化、组织化、社会化的新型农业经营之路。
二、我国农业经营体系改革的制度框架和政策要求
回望新中国70年来农村的发展轨迹,我们取得的每一项成绩、每一次大步前进,无不来自于改革的推动,无不功成于改革的创造。2015年11月,中央对深化农村改革进行了总体设计和部署,出台了《深化农村改革综合性实施方案》,明确了深化农村改革的“四梁八柱”,重点建立农村集体产权制度、农村经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化制度及农村社会治理制度。其中,农村基本经营制度的坚持和完善,具有基础性、根本性的地位。对此,在小岗村调研时讲到,“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度,决不能动摇。”可以说,农村基本经营制度是稳定“三农”这块经济社会发展“压舱石”的根本性政策。[3]
中国经济体制改革始于农村经济体制改革,农村经济体制改革又始于农村基本经营制度的确立,即20世纪70年代末80年代初确立的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。纵观我国农村改革历程,其中的一条主线就是农村基本经营制度的坚持和完善。[4]这里包含两层含义:一是坚持,坚持的对象是农村基本经营制度这一制度基础。实践证明,党的十一届三中全会以来确立的农村基本经营制度,极大地解放了农村生产力,这是合乎我国国情的制度,必须要继续坚持,这一点需要有清醒的认识。二是在坚持的基础上完善,完善的对象是农村基本经营制度的实现形式。长期以来,以小规模、分散经营为主的传统农业经营方式,已越来越难以适应现代农业发展的要求。“双层经营”中“分”的层次,在调动个人和家庭的生产积极性方面得以充分发挥作用,但“统”的层次在统一服务方面还很欠缺,未来需要在“统”的层面进行完善。因此,必须坚持和完善农村基本经营制度。这绝不是另搞一套,不是推倒重来,是要坚持、巩固和完善。
在2013年中央农村工作会议上强调,“农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策,首要的就是坚持农村基本经营制度。”对农村基本经营制度的这一重要论断,充分表明了中央毫不动摇坚持和完善农村基本经营制度的决心。对于如何坚持农村基本经营制度,还做出了重要论述。他指出,“坚持农村基本经营制度,不是一句空口号,而是有实实在在的政策要求。具体讲,有三个方面要求。一是坚持农村土地农民集体所有,二是坚持家庭经营基础性地位,三是坚持稳定土地承包关系。”提出的“三个坚持”,既是政策要求,也是改革基调,需要准确把握、深刻认识。
(一) 坚持农村土地农民集体所有
农村土地集体所有制是我国农村基本经济制度,也是社会主义公有制在农村的表现形式。而农村土地集体所有制的基本实现形式是以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制。这使土地集体所有制既能发挥集体“统”的功能,又能体现农户“分”的效率。而集体所有制如何实现稳定经营预期的问题,完全可以通过政策设计来实现,如规定土地流转期限至少5年等。
(二) 坚持家庭经营基础性地位
坚持家庭经营基础性地位是国情和经济社会发展阶段的必然,也是农业生产规律的客观要求。当前,社会上对“坚持家庭经营的基础性地位”有不少的争议,有些人认为,家庭经营与规模经营是相矛盾的,已经不能适应现代农业发展的要求。还有一些人认为,家庭承包制度是限制农业产业化发展的制度瓶颈。这些观点都是在动摇家庭经营在农业中的基础性地位,是完全站不住脚的。一方面,家庭经营能够最大限度调动农民积极性。农业生产具有季节性、周期性特征,且容易受自然因素影响,更需要生产者“保姆式”的呵护。家庭经营能够灵活安排劳动投入并调动劳动积极性,而单纯通过大量雇工来进行农业生产,则容易出现“懒农现象”,[5]会耗费大量的人工和管理成本。另一方面,农户家庭作为农村集体经济组织成员,是农村承包地的法定主体,其承包经营权益受到法律的严格保护,而这种法定权利具有强制性和排他性。另外,从家庭经营与规模经营的关系看,这两者也并不矛盾。家庭经营的实现形式是多种多样的,可以是自给自足的小农经营,也可以通过土地流转发展适度规模的家庭农场或亚博体育app在线下载大户,甚至可以通过农业社会化服务外包实现规模经营。无论是通过土地流转发展土地规模化经营,还是通过服务外包发展服务规模化经营,都能够发挥不同主体的比较优势,参与亚博体育app在线下载分工,进而提升农业的集约化程度和比较效益。因此,不能将家庭经营简单地视同于小农经营。构建新型农业经营体系,坚持家庭经营的基础性地位是根本性前提。
(三) 坚持稳定农村土地承包关系
尽快把农村土地承包关系确定下来,是广大承包农户和新型农业经营主体的共同诉求。[6,7]对于广大承包农户来说,尽管近年来有大量农村人口进城务工、落户,他们的承包地也多对外流转,但二轮承包到期后的土地处置问题仍是他们进城后的顾虑,尤其是进城落户的农民担心二轮承包到期后他们的承包地会被收回,以至于他们不愿意真正落户。这实质上还是一种“离农不离地”的表现,没有彻底脱离与农村土地的联系。对于新型农业经营主体来说,他们更加需要有稳定的经营预期,只有承包关系稳定了,农户放心地长期流转土地,新型农业经营主体才能稳定地发展农业规模经营、持续增加农业投入、扩大农业再生产、改善农业基础设施条件等,这自然也是现代农业发展的迫切要求。党的十九大明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,及时地回应了广大承包农户和新型农业经营主体的现实诉求,是坚持稳定土地承包关系的具体实践。
三、构建新型农业经营体系需重点把握的几个问题
关于坚持和完善农村基本经营制度的重要论断,为当前构建新型农业经营体系奠定了改革基调,也指明了发展方向。从实践调研情况看,构建新型农业经营体系还需在以下四个方面进行重点把握。
(一) 坚持农业经营主体的多向化发展,促进小农户与现代农业的有机衔接
世界银行《2008年世界发展报告》将30亩/人的经营土地划定为小农户标准。根据此标准,我国小农户比例约为89.4%,而经营土地小于10亩的农户比例约为78.6%。与其他经营主体相比,小农户生产经营主体广泛存在于我国的农业生产中。同时,立足于我国人多地少的基本国情,小农户作为农业生产经营主体将在我国长久存在。
党的十九大报告提出“实现小农户与现代农业发展的有机衔接”是“实施乡村振兴战略”的重要任务和要求,而衡量小农户与现代农业衔接程度的指标之一是农民经营收入水平,其也直接关系到农民的根本利益。因此,在通过提高农业效率解决农村问题的过程中,要兼顾农民收入问题的解决。[8]这对构建新型农业经营体系提出了更高的要求,既包括提升小农户的集约化程度和组织化水平,充分调动小农户在农业生产中的主观能动作用,也包括发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用,建立两者之间的利益联结机制。
(二) 坚持农业经营形式的多元化发展,推进经营模式的“因地制宜”
农业的发展具有时空差异。一方面,基于时序视角,不同时期的农业发展情况有所差别。如上文所述,我国农业经营体系经历了农民土地所有制、人民公社化、双层经营体制及城乡一体化等四个阶段,每个阶段农业的主要经营形式均有较大差异。另一方面,基于空间视角,我国不同区域的农业发展情况存在较大区别,如经济情况、资源禀赋、产业基础等,这就要求农业经营形式要与当时、当地的农业发展情况相适应。具体而言,农业经营模式的选择可参考农产品的特性、农业经营主体的发展阶段、农业生产的客观条件等因素。根据实践调研情况,崇州的“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”农业共营制[9]、宿州的新型农业经营联合体[10,11,12]、宁乡的“土地银行+农民合作社+职业农民+社会化服务”联合体基于自身经济情况、资源禀赋、产业基础的异质性而有较大差别。同时,针对不同农产品的特点,其适宜采用的经营模式也有所不同。如,对土地、服务规模化要求较高的土地密集型农产品生产,较适宜于以“小农户或规模经营户+社会化服务组织”为主的经营模式;对市场要求较高的劳动密集型农产品生产,较适宜于以“小农户或规模经营户+合作社”为主的经营模式;对资本要求较高的资本密集型农产品生产,较适宜于以“小农户或规模养殖户+龙头企业”为主的经营模式。[13]
(三) 坚持农业经营主体的联合化发展,促进多种经营主体融合
新型农业经营体系的组织化旨在解决传统农业经营体系的分散化问题。传统的农业经营体系因为“小”“散”“全”的格局,对于农业效率的提高及农业价值的提升具有一定的限制,而组织化有助于不同农业经营主体之间的分工协作、优势互补,从而弥补传统农业经营体系的不足。组织化具有两方面含义:在横向方面,组织化要求农户之间的联合与合作,目的在于提高农户在市场上的议价能力;在纵向方面,组织化要求农业产业链条上各类经营主体之间的联合,目的在于提高市场效率。新型农业经营体系的社会化旨在基于通过社会化服务优化农业产业链各经营主体的亚博体育app在线下载化分工和合作,以降低农业产业链上游、中游和下游的一系列成本为目的。[14]显而易见,组织化、社会化均强调农业产业链上各经营主体的融合。
我国农业经营主体主要包括小农户、家庭农场、农民合作组织、农业亚博体育app在线下载化龙头企业等。其中,小农户拥有土地、劳动力,从事精细化农业生产。家庭农场具有小农户的特点,而其流入土地较多,对小农户具有示范作用。龙头企业拥有人才资源、技术资源、资本等要素,可以进行技术开发、农产品加工等面向市场的活动。农民合作组织属于社会性服务主体,具有制度优势,可以通过整合小农户及家庭农场,提供农业生产性服务。不同类型的经营主体可以通过优势互补、资源整合等促进新型农业经营体系的构建和完善。[15,16]
(四) 坚持农业经营的市场化导向,避免政府过度干预行为
历史经验和实践表明,正确处理好政府与市场的关系,是构建新型农业经营体系的重要遵循。近些年,为促进土地流转、发展农业规模经营,很多地方把土地流转率、农业规模经营比重作为地方政府政绩考核的重要标准,为此“整建制行政推动土地流转”“高额补贴土地流转”等就成为很多地方政府行政干预土地流转的重要手段。然而,尽管行政干预在短期内促进了土地流转和规模经营,但由此引发了土地流转的“棘轮效应”,导致土地流转价格和农业生产成本高居不下,进而造成了一系列难以逆转的问题。
不能否认,我国农业既承担了社会保障功能,又具有经济效益功能。[17]由此出发,在处理政府与市场关系这一问题上,要坚持市场化导向,同时明确政府的作用边界。一方面,要更好地发挥政府在弥补市场失灵、维护市场秩序、促进公平和实现公共政策目标上的职能作用,避免出现农业发展方向与公共政策目标错位的问题。另一方面,要把是否具备市场自立性作为对新型农业经营主体进行评估和支持的重要标准,通过完善相关制度法规等,引导新型农业经营主体作为市场主体平等参与市场竞争,进而提升市场竞争力,同时避免形成新型农业经营主体的“政策依赖症”。
四、构建新型农业经营体系的政策展望
(一) 以家庭经营为基础创新农业经营方式
在继续重视和扶持普通农户发展农业生产的前提下,大力培育家庭农场等规模经营农户,打造承包农户的升级版,夯实现代农业发展的微观基础。其一,努力提高普通农户集约经营水平。按照规模化、亚博体育app在线下载化、标准化发展要求,引导农户采用先进适用技术和现代生产要素,加快转变农业生产经营方式。其二,加大政策扶持力度。创造良好的政策和法律环境,采取奖励补助、金融保险等多种办法,扶持联户经营、亚博体育app在线下载大户、家庭农场等新型农业经营主体。其三,大力培育新型农民和农村实用人才。着力加强农业职业教育和职业培训,充分利用各类培训资源,加大亚博体育app在线下载大户、家庭农场经营者培训力度,提高他们的生产技能和经营管理水平。制定专门计划,对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。
(二) 推动构建新型农业经营主体与小农户的利益联结机制
利益联结机制的构建有助于发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用,协调两者的发展,提高小农经营的集约化和组织化程度。在社会服务方面,政府应积极开发多元化、多层次、多类型的社会生产性服务,为小农户提供亚博体育app在线下载化的农业生产服务。同时,通过实现新型农业经营主体如家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业之间的组织化,以及“小农户+家庭农场+农民合作社+合作联社”“小农户+农民合作社+农业产业化龙头企业”等方式,促进小农户与现代农业有机衔接。联结机制的构建要注意经营主体之间的优势互补,政府应以引导为主并尊重各经营主体之间的意愿,使小农户在联结机制中充分享受政策红利和现代化发展成果。
(三) 引导经营主体之间的相互融合
经营主体之间的相互融合,不仅可以提高市场话语权,降低市场风险,还可以延伸农业产业链和价值链。农业产业链上经营主体的相互融合,既包括组织化过程中的经营主体横向融合,即农户之间的融合,也包括组织化、社会化过程中经营主体与社会服务主体的纵向融合,如“农户+合作社+企业”。由于农业经营方式依附于农业经营主体,因此,企业引导经营主体相互融合时,应当因地制宜,视当地农业的具体发展情况和相关影响因素,进行经营主体的融合设计。
(四) 规范构建新型农业经营体系中的政府职能
政府作用的着力点是实现公共政策目标,市场作用的着力点是优化资源配置。因此,农地流转的对象、意愿、价格、期限、方式都要由流转双方在完全自愿的基础上,根据市场交易规则协商决定,各级政府均不能过多干预,切忌出现“越位”和“错位”现象,防止扭曲市场供求关系和破坏市场秩序,防止土地资源配置的低效和无效。农地流转的去向、用途、合同签订等是涉及耕地保护、粮食安全等公共目标实现的环节,各级政府要发挥弥补市场失灵的作用,完善管理办法、制定交易规则、规范流转程序、引导流转行为、做好流转服务,防止因政府失灵而阻碍公共目标的实现。
作者简介: 赵军洁, 国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副研究员;; 张建胜, 中国农业大学经济管理学院副教授。;
基金: 国家自然科学基金青年项目“农地确权对农户生产行为的影响机理与对策研究” (编号:71703077) 的成果;
来源:经济纵横2019年08期
根据头条号发文规则对文章内容作了细微删改。

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